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新中國成立以來，尤其是改革開放后，我國種子產業取得了長足發展，依靠自身努力養活世界五分之一的人口，取得了令世人矚目的成就。這些成就的取得，得益于科技的進步、管理措施的到位，更離不開廣大農業工作者的辛勤付出。與此同時，我國種業也走過了不少彎路，當前還面臨著一些比較突出的問題。
一、我國種子產業現狀——三大糧食單產水平快速變化
種子產業的發展，最為顯著的是中國三大糧食的單產水平快速變化，從細分來看，水稻和小麥已經達到國際先進水平，但玉米單產與發達國家仍有較大差距。
（一）水稻單產進步明顯
上世紀60年代初，中國水稻單產水平遠低于日本，但高于印度、印尼、孟加拉、越南等發展。中國家1961-1963年中國每公頃水稻單產水平僅為2.35噸，還未達到日本的一半（5.03噸），但比印度尼西亞的每公頃1.67噸和印度的1.50噸分別高41.0%和57.1%。即使到改革開放初期的1978-1980年，仍遠低于日本1961年的單產水平，單產能力相差20年以上。改革開放后的1991-1993年趕上日本，并保持同步增長，同時拉開與印尼、印度等國差距。值得說明的是，日本的單產雖處于世界先進水平，但政府補貼高企，其水稻生產成本過高，并不具有市場競爭力。
（二）小麥單產水平增長最快
上世紀60年代初期，中國的小麥單產水平不僅遠低于美國、加拿大等發達國家，更低于前蘇聯、印度等發展中國家。改革開放后，1978-1980年單產水平達到1.96噸/公頃，不僅超過加拿大、印度、前蘇聯等國，更是達到美國88%水平（2.22噸/公頃），然而仍低于美國1968-1970年（2.02噸/公頃）的水平，單產能力相差10年以上。1983-1985年水平提升，達到2.74噸/公頃，超過同期美國2.55噸/公頃，遠高于加拿大、前蘇聯及印度等國。此后，2018-2020年達到5.60噸/公頃，已比美國高68%（3.34噸/公頃）（圖1）。值得關注的是，多數地區一年兩熟的中國小麥單產水平與一年一熟的法國相比，單產水平差距由改革開放初期1978-1980年的3.04噸/公頃，減少到2018-2020年的1.47噸/公頃，單產水平從低60.8%縮小至低21%。
玉米單產差距越拉越大。與水稻、小麥不同，中國的玉米單產水平，改革開放后與美國差距不僅未縮小，反而擴大。上世紀60年代初期，中國的玉米單產水平遠落后于美國及法國等國。1987-1989年單產水平（3.91噸/公頃）低于美國1961-1963年（4.08噸/公頃）的水平，相差26年。到2018-2020年，中國玉米單產水平（6.25噸/公頃），仍低于美國1977-1979年的水平（6.31噸/公頃），與美國差距擴大到41年。值得一提的是，上世紀90年代中期以來，美國的玉米單產水平也逐漸與同是發達國家的法國的距離拉大，美國由2000-2002年平均比法國低0.41噸/公頃，增長為2018-2020年的平均高2.34噸/公頃；而發展中國家的巴西，其單產水平由改革開放初期1978-1980年的相當于中國的50%（1.48噸/公頃），提升為2018-2020年的88%（5.53噸/公頃）。
二、我國種子產業存在的突出問題
據全球農業市場調研公司Kynetec統計數據，全球種業市場規模已由432億美元（2016年）增長至520億美元（2021年），年均復合增長率為3.8%。中國是全球最大的農業生產國，也是最大的種子需求國之一。2023年，我國種子市場規模1563億元，約占國際市場總額（520.6億美元）的42.6%，是國際上第一大種子市場。進步是顯著的，但問題也是突出的。這集中表現在：
（一）種子企業小而弱
種子企業向多元化、集團化和國際化方向發展已是全球趨勢，跨國種子集團通過外延并購不斷提升集中度，種子產業規模不斷上升，種子產業鏈一體化愈發明顯。全球來看，種子行業20強企業呈現出“兩超四強，差異發展”的發展格局。拜爾、科迪華農業兩家巨頭遙遙領先，銷售額占據全球10強的58.26%。先正達、利馬格蘭、巴斯夫和科沃施四家緊隨其后，銷售額占31.63%。
2023年，全國共有持證種業企業9841家，其中正常生產經營的企業有8721家，但鮮有真正市場影響力企業。我國年銷售額最高的種子企業隆平高科（年銷售額13億美元）排名第七，但僅為前兩位拜爾（115億美元）和科迪華（95億美元）年銷售額的11.30%和13.68%。我國前5家企業的種子銷售額為97.4億元，僅占全國市場份額的7.31%；前100家公司銷售額僅364.7億元，占全國市場份額的27.38%年銷售額低于200萬元和100萬元的種子公司分別高達4384家和3454家，分別占全國種子公司總數的53.7%和42.3%。
（二）研發投入少且散
中國種企的研發投入處于極低水平。2023年全國所有種企的研發總額（76億元）不到拜爾一家種子研發投入的69%（110億元）。即使研發投入最高的隆平高科，2023年的研發投資僅8.17億元。
更為奇怪的是，中企的研發投資與市場份額并不匹配。2023年我國8721家種子企業中，年研發投資不超過50萬的有6893家，占總數的79%；甚至有3876家公司（44%）年研發投資為0。雖然前5家企業的研發投資占所有企業研發投資的11.0%，但與種子銷售額并不對應。比如銷售額最大的前5家企業中，僅有2家研發投資排名前5，另外3家企業的研發投資對應。比如銷售額最大的前5家企業中，僅有2家研發投資排名前5，另外3家企業的研發投資僅為研發投資最多企業的18.6%～30.3%。這表明相當部分的種子企業并未將研發作為發展優先選項。
除研發投資低水平外，育種人才吸引和培養同樣不足。以新進人才為例，全國所有注冊種子公司的碩士畢業生及以上人數占全部員工的比例由2014年的17.3%增長到2022年期間的18.2%，幾乎無變化。缺乏人才就缺乏搶占分子育種時代的先機。從現狀來看，中國的種企目前形成了國資三大體系：中國中化的先正達、中信農業（財政部）的隆平高科、國投種業。除了三大國資以外，大北農、杭州瑞豐、隆平生物、清源農冠等性狀公司也值得關注。清源農冠自2017年以來，在生物育種上的投入達到20億元，是國內目前最有希望產生原始創新耐除草劑產品的公司。除此以外，其他私營公司基本在生物育種研發上投入不足，難以形成有國際競爭力的產品。
（三）種子審定監管寬而亂
我國政府自上而下建立了龐大的種子管理體系。在此管理體制下，進入種子市場的作物品種及種子質量由政府負責，企業不承擔作物品種在生產上表現不好給農戶所帶來的產量損失的責任。其結果是本來由企業承擔的責任轉嫁到政府執法部門，從而鼓勵了更多不完全具備進入種子市場資格的企業進入。
在政府強勢治理的背景下，國家執行的是主要農作物品種審定制度。即市場上所銷售的主要農作物品種種子必須經省級以上人民政府審定。在2000年第一部種子法頒布之前，
水稻、玉米和小麥三大作物主產省份平均每年僅審定2～3個新品種。頒布后，為了贏得更大的市場份額，每年審定的容易保護知識產權的雜交水稻和玉米品種數快速增長，2010年分別達到550個和650個。快速增長的品種不僅給承擔品種區域試驗的農業農村部和各省農業行政部門造成巨大財政負擔，也給管理帶來極大困難。為此，2015年審定的水稻和玉米品種數分別減少到486個和622個，但此后又快速增長，2022年，這兩種作物審定的品種數分別高達2011個和3061個。泛濫的審定品種給種子管理部門帶來了極大的“執法”負擔，同時由于地方政府尤其是縣級以下政府缺乏足夠的品種執法能力，最終導致“套牌”種子的市場泛濫。
（四）研究模式陳舊且落后
目前跨國公司已采用分子設計育種技術開展商業化育種。第一，跨國公司建立了研發生產線，并按照當前國際上最先進的技術體系，依據分子育種的全過程，設計出環節，每個環節的研發依據企業生產模式進行管理。第二，跨國公司為了獲取更多的利潤，企業會將最先進的技術應用于分子育種研發。這些技術包括采用分子設計、分子標記輔助選擇、轉基因、基因編輯、生物合成等分子生物學技術等。第三，跨國公司按照設計的型號式生產線式生產方法進行研發過程的管理。整個育種研發過程分為實驗室階段與田間階段。實驗室階段采用生物工程技術方法對親本資源進行基因測序、親本選配/基因克隆和轉基因/基因編輯等研發活動；田間階段則由田間轉育、雜交及后代選擇、新品系及品種試驗等。所有研發環節（階段）均按已設計好的標準進行型號研發式的研發管理。
與跨國公司不同，中國絕大多數育種研究單位和企業仍以課題組式的研發體制，采用傳統的雜交育種研究方法開展研究。所有研究主要依據育種人員的研發經驗，根據其對不同類型種質資源的長期觀察與經驗選配雜交親本，并通過課題組的人工雜交進行后代選擇及新品系、新品種選擇等活動。對于采用現代生物工程技術開展的轉基因技術育種、基因編輯等育種研發，不僅是課題組各自研發，而且不同課題組間分離。以轉基因育種為例，從事上游的基因克隆研究不愿意將克隆最好的基因交給中下游，而從事中游基因轉化研究的，則缺失轉化體研究這一關鍵環節。即將克隆的基因轉化后，后代只要表達便作為新的轉化體用于下游育種研究，而不是跨國公司對一個基因轉化后形成成千上萬個后代表達群體，并通過這些后代表達群體的選擇，形成富有競爭力的轉化體用于下游的新品種選育。這一體制限制了我國選育品種競爭力。
（五）種質資源利用浪費又無序
值得關注的是，中國育種單位對種質資源的精準鑒定與利用未能應用于育種研發。一是對目前保存的資源精準鑒定進展緩慢。作為國際上第二大種質資源擁有國，在現存的53.91萬份種質資源中，完成精準鑒定的不足1.5萬份，優異農藝性狀、抗性基因的挖掘尚無法滿足品種選育的需求，與跨國公司對其所有資源均完成了基因測序不同，中國尚未完成種質資源的充分研究。二是即使已完成基因測序的種質資源，相關信息也并未對所有育種人員開放，使相關研究成果無法被充分利用；即使獲得相關種質資源基因測序信息，在利用這些資源時也存在著各種困難。據最近對國內8大種子企業的調查，目前我國種子企業育種研發所用的種質資源，多數為公司多年積累下來的及生產上大面積種植的品種，少數資源為國外“引進”。對這些資源的利用基本依靠公司育種人員的觀察評價，缺乏對其在其他地區表現及分子水平遺傳特征的了解。對于獲得政府部門所收集保存的資源較困難，對利用則較為少見。
這些問題的存在，有些是重視不足，有些是管理不到位，而更多的是體制機制設置不科學、不順暢造成的困局。
三、種子產業體制現狀及困境
三大糧食單產能力的變化是我國農業科技進步的真實反應，也是科技體制及政策的真實寫照。
（一）種子產業體制現狀
種子產業體制包括研發體制、市場體制和管理體制，其中，研發體制是核心，決定了種子技術水平及進步潛力。市場體制決定了種子市場是否開放及買賣雙方的特征，尤其是種子銷售者（種子公司）在種子市場上的特征。管理體制則是政府維護種子市場秩序，確保種子供應安全而采取的相關立法、制度與政策以及相關的組織體系設置。具體如下：
1、研發體制
國際上主要有兩種研發體制：政府研發體制和企業研發體制。多數國家的政府公共研發機構主要負責那些知識產權較難保護的農作物常規品種研發，通常在政府補貼支持下開展工作。而企業則專注于知識產權較易保護的雜交品種研發，以及那些即使在農戶自行留種的情況下，仍能收回育種研發成本的農作物常規品種研發。
政府研發體制以課題組為單位，主要開展知識產權較難保護的農作物新品種培育研究。然而，這種研發模式受到人力和條件的限制。一方面，研究人力有限，導致在育種過程中可選配的雜交組合數量及雜交后代數量受到極大限制；另一方面，作為承擔公共研究任務的機構，其實驗田和實驗儀器規模較小，且擴大實驗田或更新實驗儀器受到行政管理和資金管理的制約。
相比之下，企業研發體制采用流水線式操作，注重效率和市場競爭力。企業研發新品種時，會重點關注技術是否能夠有效保護知識產權，以及是否能夠收回研發成本。跨國公司的新品種研發機構更是實現了工廠化、專業化生產。他們將育種過程細分為遺傳材料收集與整理、基因測序、親本組配、田間雜交、后代選擇以及新品系選擇與推廣等多個環節，每個環節都按照流水線布局，逐級推進研發工作，直至選育出具有市場競爭力的品種并推廣給農戶種植。
為了培育出遠優于現有品種的農作物，企業通過融資建立了國際領先的研發團隊和實驗室。這些研發機構的實驗室具有生產性質，其檢測通量、檢測效率、試驗田面積以及雜交后代群體規模是政府研發機構的數倍甚至數百倍。
中國的種子研發體制以政府主導為主。政府研究單位既負責知識產權較難保護的常規品種育種任務，也承擔知識產權較易保護的雜交品種育種任務。同時，政府為下屬單位（包括高等院校的相關院系）提供日常運行、基建、設備更新等發展經費支持，并資助新品種研發的科研經費。
2、市場體制
種子市場體制主要取決于種子市場的開放程度以及種子公司的特征。在國際上，絕大多數國家的種子市場是開放的，并且由跨國公司主導。在這種背景下，跨國公司通常在其總部所在國開展新品種培育的基礎研究，包括生物學、生物技術以及基礎應用研究。同時，它們在全球范圍內設立研發分中心、新品種試驗站和種子銷售代理中心。通過總部研發中心與其他分中心及試驗站的分工協作，跨國公司能夠培育出適應各地生態環境的農作物新品種。
種子市場是否由跨國公司控制，取決于該國種子市場的開放程度，這進一步影響了國家種子產業的發展水平。在一些小型國家，由于自身研發能力不足，農業生產主要依賴跨國公司的技術支持，因此開放種子市場成為必然選擇。而在日本、澳大利亞以及一些歐洲發達國家，盡管具備農作物新品種研發的科研能力和資金，但由于市場規模有限，其種子產業發展并不平衡。例如，某些作物的種子產業較為發達，而主要作物的種子仍依賴跨國公司供應。這些國家的種子市場與其他產品市場一樣是開放的，形成了西方國家的市場共同體。
相比之下，中國的種子市場是非開放的。主要糧食和經濟作物的品種選育及種子經營主要由國內機構承擔。在現代生物技術及新品種研發領域，中國目前實行“黑名單”制度，禁止國外企業進入中國市場開展相關研究和經營活動。盡管科迪華、拜耳、正大等跨國公司在中國設立了實驗站并培育出了一些品種，但其研發活動在過去十多年中受到了嚴格限制。近年來，中國政府試圖通過收購先正達等跨國公司來推動種子產業現代化，但這一舉措并未如預期那樣有效推動整個種子產業的發展。
3、管理體制
種子產業管理體制是政府為維護種子市場秩序、保障種子供應安全而制定的一系列制度安排。它包括種子法律法規體系、種子市場治理及組織體系、以及配套政策等。管理體制主要分為政府治理和企業自律兩種模式。
政府治理是指政府通過設立種子管理機構，對種子經營機構的市場準入進行管理，并對種子經營活動進行執法監督。企業自律則是指企業在進入種子市場時需在工商管理部門注冊，若違反市場秩序或法律法規，由司法系統進行處理。
在種子市場尚未成熟或國家糧食安全無法保障的情況下，許多國家會選擇政府治理模式。例如，中國和印度作為人口大國，糧食安全問題不僅關乎國家安全，還會影響國際市場。因此，維護種子市場秩序成為這些國家最重要的農業政策之一。
相比之下，國際上大多數發達國家和發展中國家采用企業自律模式。在一些種子產業發達的國家，種子市場主要由少數跨國公司或大型企業控制。這些公司的種子銷售由其下屬公司或簽約代理公司負責，市場上的農作物品種種子大多由這些公司研發，品種和質量較為一致。基于這種市場格局，企業自律成為這些國家種子市場治理的主要模式。
在不同的歷史條件下，各國選擇不同的治理方式可以理解。然而，隨著經濟社會的發展和世界潮流的進步，各國也必須根據時代需求做出相應調整。中國是國際上典型的政府治理種子市場的國家，擁有龐大而完善的種子管理體系。農業農村部下設的種子管理局負責國家種子產業發展戰略和政策制定。同時，全國農業技術推廣服務中心設有多個種子管理事業單位，分別負責農作物新品種的區域試驗、品種審定以及種子市場管理等職能。類似地，各省級農業行政部門也設立了省級種子管理局和種子管理站，分別負責本省的作物品種技術進步、種子市場管理以及區域試驗和品種審定等事務。在省級以下，地（市）級、縣級和鄉鎮政府也都設有種子管理機構。其中，縣、鄉兩級種子管理機構主要負責種子執法管理，確保農民種植的品種是最適合當地、具有最大產量潛力的高質量種子。
這種多層次的管理體制體現了中國在保障糧食安全和維護種子市場秩序方面的高度重視和嚴格管理，但也造成了巨大的人力、財力浪費和科研的落后。比如，玉米單產水平由與美國相差26年擴大到41年，其原因與自上世紀90年代以來轉基因的商業化種植及種子產業的研發體制有關。
（二）種子產業當前的體制機制困境
1、政府研發機構參與商業化育種
這是最大的弊病所在，也是眾多問題的根源。目前中國種子產業研發體制仍是政府部門參與商業化育種，所有地市級以上政府的農業科研單位及農業高校中，商業化育種仍是重要內容之一。然而，以課題組為單位的商業化育種由于缺乏足夠的人力與實驗條件，使得品種缺乏足夠競爭力。在此背景下，一方面政府研究單位可以通過出售品種獲得收入并增加福利，另一方面由于政府研究單位是在國家經費的支持下開展育種，使企業購買品種的價格遠低于自己研發，從而降低企業研發積極性。
2、小企業的無序競爭擾亂市場
種子市場品種泛濫，小公司通過購買政府部門研發的品種并“套牌”經營成為當前市場混亂的重要原因。據農業農村部數據，在省級以上政府審定的水稻、玉米品種中，公司申請的品種數分別于2011和2004年超過政府研究機構申請的品種，然而，據我們對所有育成品種的逐個分析，發現2019年從政府購買及合作培育的品種高達58.0%，高于公司自己培育。雖然此后公司自己研發的品種數超過了購買及合作研發的品種，但2022年仍高達48%。此外，一些小企業以便宜的價格購買政府研發機構所培育的不太好的品種，并通過生產與經營套牌種子來獲取非法利潤，從而嚴重擾亂了種子市場。
3、低門檻品種審定制度導致“多亂雜”
中國實施多年的品種審定制度和審定的大量作物新品種保障了農業生產的進步，然而，品種審定制度的低門檻所導致的低選擇標準也造成了品種與種子市場的“多亂雜”。事實上，跨國公司在對進入品種比較試驗之前的大群體品系選擇標準為增產潛力不低于10%，并對超過該增產潛力的品系通過品種比較試驗后，再選擇表現好的品種進行多區域多環境的測試；而中國育種單位的新品系選擇標準則普遍為比對照品種增產即可，所選擇的品種可直接申請省級或國家級的區域試驗。此外，通過對生產上的當家品種進行回交“改良”進而“選育”出參加區域試驗的“品種”，是目前一些種子公司及部分研究單位的普遍做法。這種靠侵犯他人知識產權的“育種”行為，加劇了品種市場的多亂雜。
4、種子經營許可證制度缺乏有效的退出機制
目前我國實行的是種子生產經營許可證制度，即從事主要農作物種子經營的企業必須獲得省級以上人民政府頒發的種子生產與經營許可證。要求從事種子生產與經營企業必須擁有“自育品種或作為第一選育人的審定品種1個以上，或者合作選育的審定品種2個以上，或者受讓品種權的品種3個以上”。這一基本資格要求未能對企業所經營品種的經營時間予以明確規定，但并未有明確的品種有效性的明確規定。據調查，目前每年審定的3000多個玉米品種和2000多年水稻品種中，種植面積超過10萬畝的品種不超過10%，這些小品種嚴重擾亂了種子市場秩序，給擁有生產上表現良好品種企業的發展造成了極大影響，進而影響整個產業發展。
四、當前迫在眉睫的首要議題
我國曾經歷——力爭到“十二五”實現公共科研院校“事企脫鉤”并建立以企業為研發與產業化主體的“種子8號文”——改革失敗，這是慘痛的教訓。從上述可知，中國種業產業發展還有很多地方需要做出切實的改革，比如如何提高現有的主要作物品種審定門檻標準，淘汰缺乏種子研發與經營能力的企業；建立主要作物新品種及種子經營許可證制度的退出制度；大幅提高現有種業執法能力；推行企業自律的市場管理制度等。但是在所有改革當中，排在首位且最為迫切的，是加快推進政府部門退出商業化育種。這已經成為阻礙中國種業發展的最大障礙之一。只有果斷踏出這一步，才能真正給中國種業帶來更加光明的未來。至少有四個方面的積極作用：
一是優化資源配置，提升市場效率
政府部門參與商業化育種，容易導致資源過度集中于少數機構，而忽視了市場機制的調節作用。商業化育種需要快速響應市場需求，政府部門的參與往往因體制限制而難以做到這一點。
二是更加明確政府與市場的邊界，促進公平競爭
政府部門參與商業化育種，已經干擾市場公平競爭。政府資源的介入導致科研院在市場準入、資金支持等方面享有特殊待遇，民營企業自然無法匹敵，市場也無公平可言，也必將一片混亂。
三是激發企業創新活力，推動種業現代化
企業是技術創新的主體，商業化育種需要強大的市場驅動和創新能力。政府部門退出商業化育種，能夠促使企業加大研發投入，建立以市場為導向的育種體系。
四是提升我國種業國際競爭力
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